Virkemidler

Juridiske virkemidler omfatter lover og forskrifter. Det er også vanlig å omtale rundskriv og andre avtalelignende dokumenter som juridiske.

Lovregulering er et av de sterkeste virkemidlene forvaltningen kan benytte. Virkemiddelet bør ikke brukes uten at det på forhånd er vurdert om den ønskede effekten kan oppnås bedre eller enklere ved bruk av andre virkemidler (Justis- og beredskapsdepartementet 2000, Lovteknikk og lovforberedelse s. 13).

Krever alltid lovhjemmel

Hvis kommunene skal bli pålagt s å utføre visse oppgaver eller iverksette visse løsninger, kreves det alltid lovhjemmel (legalitetsprinsippet).

Gjennom lovverket gis det også hjemmel for bruk av andre virkemidler på området, både økonomiske (avgifter og gebyrer) og organisatoriske somtilknytningsform, etablering av tilsyn, klagebehandling med flere.

Fra harde virkemidler til mykere styringsformer

Siden 1980-tallet har det skjedd et skifte i reguleringspolitikk. På den ene siden har det vært fokusert på deregulering og bruk av mykere styringsformer som veiledere, rådgivning og andre former for påvirkning.

På den andre siden har det også vært innslag av re-regulering og innføring av mer funksjonsbasert regelverk. Det vil si regelverk som i større grad definerer hvilke mål som skal oppnås i stedet for hvilke konkrete løsninger som skal velges. På en del områder har det også vært en sterk økning i lovkrav knyttet til prosedyrer, dokumentasjon og kompetanse

(jf. Difi-rapport 2015:19).

Økonomiske styringsvirkemidler omfatter først og fremst overføringer over statsbudsjettet, enten i form av rammebudsjettering eller som øremerkede midler til spesielle formål.

Økonomiske styringsvirkemidler er rett til å kreve inn skatter, avgifter og å pålegge og kreve inn bøter. På sektorer med markedsorganisering, kan staten kjøpe tjenester fra private og/eller offentlige tjenesteleverandører. Tilskudd/kjøp av tjenester kan også benyttes for å etablere eller opprettholde et tjenestetilbud når dette ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt.

Øremerking av midler

I statens styring av kommunene brukes øremerking av midler vanligvis når man skal satse på etter trappe opp på et område. Hovedregelen er at øremerkede tilskudd skal innlemmes i kommunenes rammetilskudd etter noe tid.

En annen form for øremerking av midler er å la penger følge produksjonen i form av for eksempel stykkprisfinansiering eller som økonomiske insitamenter basert på resultater. Eksempel på dette er når universiteter og høyskoler delvis finansieres ved tilskudd per produserte studiepoeng, vitenskapelige publiseringer, uteksaminerte doktorander og bevilgninger fra Norges forskingsråd og EU.

Utfordringene ved denne typen finansiering er at det er vanskelig å utforme systemer for innsatsstyrt finansiering som balanserer de forskjellige målene som offentlige virksomheter skal nå.

Offentlige virksomheter har mange målsetninger. Forskning indikerer at når ressurser benyttes for å nå ett delmål, brukes det tilsvarende mindre ressurser på andre delmål (ref. blant annet Sørensen og Thomsen 2018).

Organisering påvirker virksomhetens handlingsrom og autonomi og departementets mulighet for styring på et område.

Endring i organisering kan blant annet dreie seg om

• selskapsdannelse
• fusjonering
• endring av tilknytningsform eller organisasjonstype
• sentralisering og desentralisering
• etablering av styrer, råd og utvalg.

Endring av en eller flere organisasjoner for å oppnå bestemte forhold skjer kontinuerlig. Organisering kan være et virkningsfullt grep, men det er sjelden nok å «flytte bokser» eller endre tilknytningsform.

Både politikere og embetsverk tyr ofte til dette fordi det viser handlingsvilje og lar seg gjennomføre relativt raskt. Det tar imidlertid tid å realisere kvalitets-, samordnings- og økonomiske effekter/gevinster.

Samtidig er det klart at jo bedre organisasjonen er tilpasset de problemene den kan løse, jo mer effektiv vil den være som instrument for å få gjennomført politikk.

I alle organisasjoner er det etablerte normer og regler for både hvilke typer problemer som skal løses og hvordan de skal løses. Organisasjonsendring kan bidra til å endre disse etablerte normene og reglene. Samtidig opphører ikke etablerte normer og regler automatisk ved en organisasjonsendring, og kan bremse effekten av en ønsket endring 

(Difi 2016:3).

Pedagogiske virkemidler omfatter et vidt spekter av virkemidler som kan ha til hensikt å informere, lære opp eller bevisstgjøre befolkningen eller bestemte målgrupper.

Pedagogiske virkemidler gir tolkninger og anbefalinger knyttet til lovanvendelse i saksbehandling og praksis i utforming av ulike tjenester.

Kategorien brukes gjerne som en samlebetegnelse for ulike skriftlige publikasjoner (veiledere, retningslinjer med mer) som i seg selv ikke er juridisk bindende, men tar utgangspunkt i lover og reguleringer og har som mål å sikre at disse blir fulgt.

Ifølge (NOU 2018:4) kan pedagogiske virkemidler være:

• skriftlige veiledere og retningslinjer
• informasjonskampanjer,
• utviklingsprogram og kompetanseutviklingstiltak innenfor denne kategorien
• kunnskapdatabaser
• holdningskampanje,
• muntlig rådgivning og andre tiltak som kan være til hjelp for mottakeren ved oppgaveløsning.

Generelt har tidligere forskning vist at pedagogiske virkemidler er kostnadseffektive, men ineffektive. Nyere forskning indikerer at de er mer effektive enn antatt (NOU 2018:14). Det kan henge sammen med måten de brukes på og hvordan de i økende grad brukes i kombinasjon med andre styringsvirkemidler 

(Difi 2015:19).