Hvordan kan offentlig sektor tilpasse seg tiden vi lever i og oppfylle sitt samfunnsoppdrag i en tid med færre ressurser, stigende krav og økt kompleksitet? Dette spørsmålet var utgangspunktet for et forskningsprosjektinitiert i 2006 av Jocelyne Bourgon. Forskningsprosjektet involverte over 200 toppledere, politikere og forskere fra bl.a. Australia, Canada, Holland, England, Brasil, Singapore og New Zealand. Forskningsprosjektet har resultert i to bøker og et tankesett som har fått fotfeste hos embetsmenn og politikere over hele verden.
I dette notatet oppsummerer vi ny syntese-rammeverket og nøkkelbudskap fra boken A New Synthesis of Public Administration: serving in the 21st century. Rammeverket er utviklet videre med eksempler fra flere land i The New Synthesis of Public Administration Fieldbook.
Komplekse samfunnsutfordringer kjennetegnes av spredning av ansvar, høy grad av gjensidige avhengigheter og uforutsigbarhet. De går på tvers av juridiske, organisatoriske og profesjonelle skillelinjer og strekker seg ut i tid på tvers av generasjoner. De kan ikke løses på den tradisjonelle måten, fordi kompleksiteten ikke kan brytes opp.
Komplekse samfunnsutfordringer utfordrer regjeringens og forvaltningens evne til å ta hensyn til en rekke gjensidige avhengighet blant aktører, på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og i enkelte tilfeller også på tvers av landegrenser. Man trenger derfor en deltakende tilnærming til problemdefinisjon og samordnet handling. Levedyktige løsninger overskrider kapasiteten til en enkelt aktør, eller en sektor alene.
«Vi kan ikke løse veksten i kroniske sykdommer, fedme, flyktningstrømmen eller klimaforandringer gjennom lovgivning eller ved å produsere mer for mindre. Den tid er forbi. Problemenes kompleksitet innebærer at vi må tenke i et langt bredere perspektiv, som også omfatter å inkludere og bygge på samfunnets og borgernes ressurser og bidrag til å skape bærekraftige og robuste løsninger.» (Sitat Jocelyne Bourgon.)
Den klassiske modellen for offentlig forvaltning er utilstrekkelig i møte med komplekse samfunnsutfordringer. Tradisjonelle strukturer og praksiser må suppleres og sameksistere med nye tankesett, tilnærmingsmåter og ferdigheter. Ny syntese-rammeverket inviterer til felles måter å tenke, handle og snakke på. Det bidrar til en kollektiv anerkjennelse av behovet for nye dyder, tankesett og styringslogikker i forvaltningen.
Moderne styring innebærer et søk etter balanse mellom hva som skal tilbys og oppnås innenfor offentlig sektor, privat sektor og sivil sektor. Nye syntese-rammeverket gir en skjematisk illustrasjon av et felles økosystem for styring. Samlet sett former offentlige resultater og samfunnsresultater, regjeringens myndighet og innbyggernes kollektive makt et mulighetsrom der kapasitet og ressurser kan kombineres på nye og forskjellige måter for å oppnå resultater til det beste for samfunnet. Rammeverket forteller oss ikke hva vi skal gjøre, men hjelper oss å utforske ulike veivalg for å løse komplekse samfunnsutfordinger. Kompleksiteten i de utfordringene vi står overfor, gjør at vi er nødt til å forstå de store sammenhengene, og trekke på summen av samfunnets og innbyggernes ressurser. På den måten kan vi skape løsninger som er godt forankret, bærekraftige og robuste.
Ny syntese-rammeverket bygger på noen sentrale ideer, som er oppsummert nedenfor:
Borgerne er samfunnets viktigste ressurs og bidragsytere til offentlig verdi og velferd gjennom beslutningene og handlingene de tar i sitt eget liv, i sine hjem og i sine lokalsamfunn. De er for eksempel de viktigste bidragsyterne til folkehelse, offentlig leseferdighet og offentlig sikkerhet.
Å gå fra å tilby tjenester til borgerne til å oppnå resultater med borgerne åpner opp nye veier for å integrere offentlige, private og sivil sektor. De sentrale ideene til samproduksjon er at folk som bruker offentlige tjenester ikke er en byrde, men en ressurs. Ingen land er rike nok til å ignorere denne kilden til verdiskaping og velferd.
Tradisjonelt har regjering og embetsverk blitt sett på som den primære agenten for å tjene allmennhetens beste og den kollektive interessen. Offentlige etater og sektorer har i stor grad kunnet operere uten mye interaksjon med andre, innenfor rammen av deres mandat, med de virkemidler og ressursene de har hatt til rådighet. Ny syntese-rammeverket foreslår at forvaltningens rolle strekker seg utover det den kan få til på egenhånd. Forvaltningens rolle bør være å styrke den kollektive kapasiteten til å oppnå resultater av høyere offentlig verdi til en lavere samlet kostnad for samfunnet, under alle omstendigheter, på tvers av systemer og på tvers av generasjoner.
Fokus på samfunnseffekter bidrar til å skape mest mulig verdi for samfunnet som helhet bidrar til å overvinne den innadvendte tilnærmingen i offentlig forvaltning. Rollen til forvaltningen strekker seg utover de offentlige programmene de administrerer og tjenestene de tilbyr, til å inkludere det den kan få til sammen med andre aktører i samfunnet. Fremover må forvaltningen oppnå resultater på en måte som bygger den kollektive kapasiteten for bedre resultater over tid.
Samfunnseffekter er de mest meningsfylte nivået å konsentrere seg om for innbyggerne, politikere, og forvaltning, fordi de avslører reelle valg, avveininger og mangler. De gir informasjon om den samlede ytelsen til et land, og representerer summen av bidragene fra offentlig sektor, privat sektor og borgerne selv. Effektene av offentlige programmer og tjenester kan forbedres ved å systematisk utforske hvordan mennesker, familier og lokalsamfunn, samt privat næringsliv og sivilsamfunn, kan spille en mer aktiv rolle i å bidra til mer velferd til en lavere samlet kostnad for samfunnet.
Etter hvert som offentlige politiske spørsmål er blitt mer komplekse har mange land eksperimentert med ulike organisasjonsmodeller, i et forsøk på å samle de relevante etatene, programmene og tjenestene, for å løse et sett med komplekse problemer. Organisatorisk restrukturering kan i noen tilfeller være nyttig, men forvaltningen kan ikke omstrukturere eller omorganisere seg ut av samordningsfloken. Omorganisering skaper ganske enkelt nye grenser som fortsatt må krysses. Det er ingen magisk kule og ingen fasit på hvordan man skal dele opp myndighet og ansvar.
I løpet av de siste 30 årene har de fleste regjeringer snakket om behovet for mer samarbeid. Men, fordi eksisterende systemer og praksis hemmer samordning, er det fortsatt et gap mellom retorikk og praksis. Dette gapet vil eksistere inntil det å arbeidet på tvers av organisatoriske skillelinjer anerkjennes som den normale måten å arbeide på og inntil man har klart å skape et system der nettverk kan sameksistere med eksisterende vertikale strukturer.
Den hierarkiske modellen er den tradisjonelle måten å styre sektorer og offentlige etater på. Den definerer organisatoriske grenser og delegerer myndighet. Enhetene grupperes basert på ansvar, kompetanse eller funksjon. Denne modellen danner grunnlaget for ministeransvar og rapportering om bruk av offentlige midler.
Nettverk opererer med varierende grad av formalitet og kontinuitet. De trenger ikke formell struktur eller beslutningskraft for å være effektive. Størrelsen på budsjettet eller antall deltakere definerer ikke deres betydning, relevans eller verdi. Deres styrke er å bringe sammen kunnskap og sikre at ulike etater med beslektede samfunnsmandat iverksetter sammenhengende tiltak. Deres merverdi ligger i å utnytte synergier og gjensidige avhengigheter mellom tiltak og virkemidler for å oppnå felles mål.
Moderne styring innebærer et søk etter balanse mellom hva som skal tilbys og oppnås innenfor offentlig sektor, privat sektor og sivil sektor. Det nye synteserammeverket er satt sammen av fire interagerende dimensjoner der forvaltning, samfunn og borgere samhandler som en del av et felles og dynamisk system for moderne styring. Jocelyne Bourgon bruker disse begrepene om de fire dimensjonene:
Disse fire dimensjonene danner en helhet som er en forutsetning for fortsatt vekst og velferd. Ingen del kan unnværes, og hver især er hverandres forutsetninger.
De fire pilene i diagrammet – offentlige resultater og borgernære resultater, offentlig myndighet og innbyggernes innsats – danner et mulighetsrom der kapasitet og ressurser kan kombineres på nye og forskjellige måter for å oppnå resultater til det beste for samfunnet.
Rammeverket oppfordrer oss i forvaltningen til å utforske noen grunnleggende spørsmål:
Ved å se bidraget fra det offentlige i en bredere kontekst av ønskede samfunnsresultater, og ved å gi borgere og andre aktører en aktiv rolle som verdiskapere, kan vi finne nye løsninger og oppnå mer -for en mindre samlet kostnad for samfunnet.
«As in the past, government must be able to govern, make laws and enforce them. They must ensure that the overall balance of public, private and civic actions serve the overall interest of society. This is the compliance function.» (Sitat Jocelyne Bourgon Styringskonferansen 2021)
Lov og orden er grunnstenen i offentlig forvaltning og demokratiske samfunn. Det omfatter konstitusjoner, konvensjoner, regler og normer som styrer hvordan vi lever i samfunnet. Det inkluderer de offentlige institusjonene som har utviklet seg over lang tid, og som sørger for implementering og tilsyn av politiske beslutninger på vegne av samfunnet. Offentlige institusjoner sørger for at samfunnet styres av rettsstaten og gir legitimitet til utøvelse av formell makt. Dette er en forutsetninger for at grunnleggende offentlige funksjonene fungerer. At skatter blir betalt, at pengene blir brukt fornuftig, at lover blir laget og overholdt. Med andre ord: alt det vi tenker på som klassisk god forvaltning. Det er den demokratiske kontrakten mellom borgerne og de folkevalgte.
«The administrative apparatus must be able to get things done. They must display a concern for results, efficiency, productivity and accountability. But they must also be able to work across boundaries to pool knowledge, know-how and capabilities where ever they may reside to make progress. This is the performance function.» (Sitat Jocelyne Bourgon Styringskonferansen 2021)
Denne dimensjonen forvandler offentlige formål til konkrete tiltak. System og orden blir omsatt til praksis med respekt for brukernes penger, der det offentlige skal levere mest mulig velferd for minst mulig. Offentlige organisasjoner gir form til politiske beslutninger ved å kombinere statlig myndighet, politiske instrumenter, organisatorisk kapasitet og offentlige ressurser for å oppnå ønskede resultater.
«Public institutions and organisations must be able to detect emerging issues and act proactively to mitigate risks. They must find ways to bring about solutions to problems that cannot be solved without some form of government interventions. That is the emergence function.» (Sitat Jocelyne Bourgon Styringskonferansen 2021)
Lov og orden og effektivitet og resultatorientering er godt kjent og kan omtales som klassiske forvaltningsdyder. Men det er behov for et utvidet tankesett for å møte fremtidens utfordringer. Det er her nyskaping kommer inn i bildet. Denne dimensjonen bidrar til å bygge regjeringenes evne til å forutse og oppdage nye problemer og fenomener. Det bidrar til å innføre proaktive tiltak for å redusere risikoen forbundet med uønskede hendelser eller for å øke sannsynligheten for gunstigere resultater for samfunnet. Fremveksten av dette del-system oppfordrer til utvikling av et innovativt samfunn med høy kapasitet for sosial innovasjon og eksperimentering.
«A resilient society must be able to withstand shocks and disturbances, adapt to a fast-changing landscape and prosper in unforeseen circumstances.» (Sitat Jocelyne Bourgon Styringskonferansen 2021)
Den siste dimensjonen i ny syntese er bærekraft og motstandsdyktighet. Er forvaltningen og samfunnet rustet for motstand og kriser, og er systemene bærekraftige? Det vil si, imøtekommer de dagens behov samtidig som de er rustet for fremtidens behov? Svaret på disse spørsmålene gir den ultimate virkelighetssjekken på tilpasningsdyktigheten til staten og samfunnet. Uforutsette hendelser og kriser vil oppstå til tross for statens og samfunnets innsats for å forutse problemer, takle komplekse samfunnsutfordringer og innføre proaktive tiltak for å redusere risiko. Regjeringens og forvaltningens rolle omfatter derfor også å bygge samfunnets motstandsdyktighet til å tilpasse seg, absorbere sjokk, omfavne forandring og skape velstand, også i møte med motgang. Tilpasningsdyktighet sikrer at staten og samfunnet har kapasitet til å komme seg på fote igjen og gripe mulighetene midt i krisen.
Vi oppfordrer deg og virksomheten din til å vurdere hvordan ideene fra rammeverket kan bidra til å ta fatt på de komplekse samfunnsproblemene dere står overfor.
For mer ressurser på rammeverket foreslår vi: