2.2.1 Hva menes med kravet om forholdsmessighet? 

Det følger av utredningsinstruksens punkt 2-2 at utredningen skal være så omfattende og grundig som nødvendig for å oppnå et godt beslutningsgrunnlag. Denne vurderingen baseres på om tiltaket reiser viktige prinsipielle spørsmål, hvor vesentlige man forventer at virkningene av tiltakene blir, og hvor mye tid man har til rådighet.

Dette er de tre hovedkriteriene for å vurdere hvor grundig de seks spørsmålene skal besvares, og som inngår i kravet om forholdsmessighet. Her kommer veiledning om hvordan hovedkriteriene bør tolkes:

Viktige prinsipielle spørsmål krever grundigere utredning

Dersom relevante tiltak reiser viktige prinsipielle spørsmål, er det nødvendig å gjøre en mer grundig og omfattende utredning. Dette innebærer at utredningen skal besvare spørsmål 3 under instruksens punkt 2-1 grundig. Det fremgår av instruksen at prinsipielle spørsmål skal drøftes på en balansert, systematisk og helhetlig måte.

Jo større man forventer at virkningene skal bli, desto grundigere skal utredningen være 

Utredningen skal være grundigere og mer omfattende desto mer vesentlige man forventer at tiltakets virkninger blir. Man kan vurdere om tiltaket har vesentlige virkninger, ved å se på hvor mange som berøres, i hvor stor grad disse berøres, og størrelsen på de budsjettmessige virkningene ved tiltaket. Nedenfor gis det veiledning om hvordan man kan finne et passende utredningsnivå, og i hvilke tilfeller det er krav om å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse.

Stramme tidsrammer kan gjøre det nødvendig med mindre grundige utredninger

Det er viktig å sette av tilstrekkelig tid til grundig utredning. I noen tilfeller setter stramme tidsfrister grenser for hvor grundige utredningene kan være. Med stramme tidsfrister menes hendelser eller frister utenfor virksomhetens kontroll som begrenser mulighetene til å forhåndsutrede tiltaket. Dette gjelder for eksempel i mange EØS-saker, der det foreligger eksterne tidsfrister. Det kan også tenkes tilfeller der umiddelbar eller snarlig iverksetting er påkrevd for å forhindre potensielle alvorlige utfall som dreier seg om liv, helse og miljø.

Når det gjelder EU-regelverk, skal utredningen være så omfattende og grundig som nødvendig ut ifra de mulighetene Norge har til å påvirke regelverket. For eksempel kan bestemmelser av teknisk karakter ha en svært kortfattet utredning. For rettsakter med mer vidtrekkende virkninger og/eller hvor vi har nasjonale valgmuligheter, vil det normalt være nødvendig med en grundigere utredning.

Tilleggskriterier

Det kan også være andre forhold som kan tilsi at utredningen bør være mer grundig og omfattende. Dette er tilleggskriteriene som kan være nyttige å vurdere:

2.2.2 Hvordan finne et passende utredningsnivå?

Det er viktig å finne et passende nivå for hvor grundig utredningen skal være, det vil si hvor store ressurser som skal brukes til å utrede. Her gir vi veiledning om hvordan man kan gå frem for å vurdere hvor grundig utredningen bør være.

Ambisjonsnivået bør vurderes tidlig i utredningsprosessen og være etterprøvbart, slik at berørte grupper får anledning til å uttale seg, og slik at relevante myndigheter blir trukket inn i utredningen på et tidlig stadium. I kapittel 3 gis det veiledning om hvordan man kan legge til rette for dette gjennom tidlig involvering.

For å finne et passende utredningsnivå bør man starte med å besvare de seks spørsmålene på et overordnet nivå og med noen foreløpige vurderinger av disse. Når de fire første spørsmålene er besvart, gir det som regel en god pekepinn på hvor vesentlige virkningene av tiltaket kan bli. Det har også gitt en god pekepinn på om tiltaket berører prinsipielle spørsmål.

Underveis i utredningsarbeidet kan ny kunnskap også bidra til at dere må revurdere utredningsnivået.

Dersom denne (grov)vurderingen for eksempel viser at tiltaket berører få personer og i liten grad, er det ikke sikkert at man behøver å utrede de seks spørsmålene i noen særlig grad utover det som allerede nå er gjort. For mindre tiltak er det tilstrekkelig å utrede spørsmålene på et enkelt nivå og med kortfattede svar for hvert spørsmål (se veiledning i avsnitt 2.1).

Jo større tiltaket er, desto grundigere skal man svare på de seks spørsmålene som utgjør minimumskravet. Ofte kan dette innebære at man tallfester og verdsetter flere av virkningene og utarbeider mer presise og solide estimater (spørsmål 4 i avsnitt 2.1). I tilfeller der tallfesting og verdsetting ikke er mulig eller hensiktsmessig, bør man vektlegge ulike former for kvalitative metoder og analyser. Dersom tiltaket for eksempel berører mange og i stor grad, vurderes tiltaket å ha vesentlige virkninger. Nedenfor gis det mer veiledning om når det er krav om en samfunnsøkonomisk analyse, og i hvilke tilfeller en forenklet analyse kan vurderes som et alternativ.

Det er også viktig å vurdere tilleggskriteriene til kravet om forholdsmessighet (jf. avsnitt 2.2.1). Det første tilleggskriteriet er at all relevant kunnskap som er tilgjengelig, bør tas i bruk i utredningen. Dette innebærer at man i en minimumsanalyse bør tallfeste og verdsette alle sentrale forhold og virkninger når informasjon er lett tilgjengelig. Grove estimater, intervaller eller eksempler er ofte bedre enn ingen estimater og vil kunne høyne kvaliteten på beslutningsgrunnlaget. Tallfesting i fysiske enheter (for eksempel tid, antall berørte m.m.) gir et klarere bilde av problemets omfang og tiltakets virkninger i tilfeller der verdsetting av virkninger ikke er hensiktsmessig. Det er viktig å dokumentere hvilke kilder som er benyttet for å sikre etterprøvbarhet. Om et tiltak har budsjettvirkning for staten, skal utredningen alltid anslå størrelsen på budsjettvirkningen (jf. Finansdepartementets hovedbudsjettskriv).

Samtlige syv tilleggskriterier bør vurderes når man skal velge rett utredningsnivå. For eksempel kan et tiltak som ikke er stort, likevel være ment å løse et komplekst problem, og usikkerheten kan være stor. Disse faktorene tilsier at de seks spørsmålene bør besvares grundigere for å få et godt beslutningsgrunnlag.

2.2.3 Når er det krav om å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse? 

Det fremgår av instruksens punkt 2-2 at man ved utredning av tiltak som forventes å gi vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, herunder vesentlige budsjettmessige virkninger for staten, skal gjennomføre en analyse i henhold til rundskriv R-109. I samfunnsøkonomiske analyser skal det utformes et nullalternativ.

DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser er den sektorovergripende veilederen i staten for samfunnsøkonomiske analyser. Den gir veiledning og anbefalinger om hvordan kravene i det nevnte rundskrivet kan oppfylles. Veilederen er også relevant som et oppslagsverk for gjennomføre forenklede analyser og minimumsanalyser.

Det følger av det nevnte rundskrivet at det finnes tre hovedtyper av samfunnsøkonomiske analyser. I en nytte-kostnadsanalyse verdsettes alle positive og negative virkninger av et tiltak så langt det er mulig og hensiktsmessig. I mange tilfeller vil det være vanskelig å verdsette alle virkningene, og spesielt vil dette gjelde for nyttevirkningene. Dermed er alternativet ofte å gjennomføre en kostnadsvirkningsanalyse. I en slik analyse vurderes alle nyttevirkningene kvalitativt, mens kostnadsvirkningene verdsettes i kroner.

I tilfeller der tiltakenes nyttevirkninger er like, kan vi velge en tredje analyseform kalt kostnadseffektivitetsanalyse. I en kostnadseffektivitetsanalyse verdsetter man kun kostnadsvirkningene ved tiltakene og finner det mest kostnadseffektive tiltaket.

I en samfunnsøkonomisk analyse er det viktig å synliggjøre ikke-prissatte virkninger, det vil si virkninger som ikke er verdsatt i kroner, på lik linje med prissatte virkninger. Det fremgår av rundskriv R-109 at virkninger ofte kan beskrives kvantitativt. Hvis tallfesting (i fysiske størrelser) og verdsetting (i kroner) ikke er mulig eller hensiktsmessig, bør utredningen i stedet tilstrebe en best mulig kvalitativ beskrivelse.

DFØs veileder for samfunnsøkonomiske analyser gir veiledning om metoder for tallfesting og verdsetting av virkningene i tillegg til veiledning om kvalitativ metode. Ulike sektorveiledere om gjennomføring av utredninger kan være nyttige for mer utdypende forklaringer og retningslinjer for sektorspesifikke hensyn.

For å vurdere om tiltaket har vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, må man finne ut hvor mange som blir berørt av tiltaket, og i hvor stor grad disse påvirkes (jf. Spørsmål 4: Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt? i avsnitt 2.1).

Det følger av figur 2.2 at det er tilstrekkelig å oppfylle instruksens minimumskrav for tiltak som kun berører få personer, organisasjoner, grupper i næringslivet eller andre grupper, og der disse i liten grad berøres. Et eksempel er om det foretas en forskriftsendring som kun berører en liten gruppe i samfunnet, og der endringen kun medfører marginale virkninger for disse.

I tilfeller hvor tiltak berører mange og i stor grad, vil tiltaket ha vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, og det følger av instruksen at det er krav om å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse.

Om tiltaket berører «mange» og «i stor grad», må man vurdere skjønnsmessig og i hver enkelt utredning. Et tiltak kan berøre få eller mange grupper i samfunnet, og størrelsen på disse gruppene kan variere. Eksempler på ulike grupper er brukere av et offentlig gode, forbrukere og næringslivet, pensjonister og barn og befolkningen bosatt i gitte geografiske områder. Graden av påvirkning til de berørte bør i størst mulig grad baseres på faglig dokumenterte virkninger.

I tilfeller der det er tvil om tiltaket har vesentlige virkninger, vil det være nyttig å vurdere tilleggskriteriene som er omtalt tidligere i avsnitt 2.2.

Et eksempel på når et tiltak åpenbart har vesentlige virkninger, er om man forventer at en foreslått regelverksendring berører hele befolkningen (eller store grupper i samfunnet), og der hvert enkelt av oss berøres i stor grad.

Videre følger det av instruksen at det er krav om en samfunnsøkonomisk analyse om tiltaket medfører vesentlige budsjettmessige virkninger for staten. Dette kravet gjelder uavhengig av om tiltaket berører få eller mange i samfunnet. Typiske eksempler på tiltak med vesentlige budsjettmessige virkninger er store investeringer eller reformer.

Investeringer over 750 millioner kroner omfattes av kvalitetssikringsordningen til Finansdepartementet (KS-ordningen). Det bør også gjennomføres samfunnsøkonomiske analyser for investeringstiltak med en langt lavere kostnadsramme enn terskelverdien for KS-prosjekter.

Videre kan det være nødvendig å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse for tiltak som enten påvirker få i stor grad eller mange i liten grad. I disse tilfellene kan man vurdere de forventede virkningene som vesentlige for samfunnet, og dermed vil det være krav om å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse. Alternativt anbefales det i disse tilfellene å gjennomføre en forenklet analyse i tråd med DFØs veileder i samfunnsøkonomisk analyse.

Et eksempel på når virkningene kan bli vesentlige, er om man forventer at en foreslått regelverksendring berører hele befolkningen (eller store grupper i samfunnet), men der selve regelverkstiltaket ikke oppleves som stor for den enkelte innbygger. De samlede virkningene for samfunnet kan i dette tilfellet vurderes som vesentlige.

Et annet eksempel på når de samlede virkningene kan vurderes som vesentlige, er om man forventer at en foreslått regelverksendring medfører store omstillingskostnader for en liten gruppe med private bedrifter.