3.3.1 Hva skal på høring og hvordan skal høringen gjennomføres?

Det fremgår av utredningsinstruksen at offentlige utredninger, forslag til lov og forskrift og forslag til tiltak med vesentlige virkninger normalt skal legges ut på høring. Sistnevnte innebærer at mindre tiltak er unntatt fra å legges ut på høring. Unntakene fra alminnelig høring er nærmere beskrevet nedenfor (jf. avsnitt 3.3.6).

Forvaltningsloven legger til grunn at forvaltningen skal opplyse sakene så godt som mulig før det blir tatt beslutninger. Høring brukes som et virkemiddel for at innbyggere, organisasjoner og næringsliv skal få si sin mening om ulike forslag til forvaltningen, men også for at de skal få anledning til å føre kontroll med hva forvaltningen gjør, og med hvordan den utfører oppgavene sine.

Et høringsnotat kan legge frem forslag til tiltak basert på tidligere utredninger, internt eller eksternt utført. Det er viktig at høringsnotatet gir tydelig uttrykk for hvordan slike utredninger er blitt håndtert og vurdert som grunnlag for de forslag som fremmes i høringsnotatet. Det bør tydelig fremgå hvordan alternative forslag vurderes, eventuelt tidligere er blitt vurdert, og hvorfor høringsnotatet legger mest vekt på en bestemt måte å løse utfordringene på.

For utkast til nye eller endrede forskrifter gjelder bestemmelsene i forvaltningsloven § 37, som regulerer hvordan man skal innhente høringsinnspill i disse tilfellene. Når det gjelder forslag til lover og forskrifter som er særlig relevante for næringslivet, skal Regelrådet for næringslivet informeres om høringen etter instruksens punkt 4-3 (jf. veiledning i kapittel 4).

Det fremgår videre av instruksen at høringene skal være åpne for innspill fra alle. Dette innebærer at man når utredningen er ferdig, skal åpne opp for at alle som er interessert i å komme med innspill, skal få anledning til det.

For å sørge for en bred involvering bør departementene legge ut høringen på regjeringen.no, og underliggende virksomheter bør benytte eget nettsted.

Normalt bør man gjøre berørte departementer, private organisasjoner og andre berørte oppmerksomme på høringen gjennom e-post. Det fagdepartement som mottar informasjon om høringssaken, har ansvar for at berørte underliggende virksomheter og andre berørte offentlige myndigheter gjøres oppmerksomme på høringen. Høringssaken kan sendes som vedlegg, eller man kan vise til at høringssaken er lagt ut på regjeringen.no eller på nettsiden til underliggende virksomhet.

Som et supplement til den digitale eller skriftlige høringsrunden bør man også vurdere å legge ut utredningen på sosiale medier og/eller avholde høringsmøter (jf. avsnitt 3.1).

En bred høringsrunde kan med fordel også gjennomføres i en tidlig utredningsfase. Som tidligere nevnt vil en tidlig høringsrunde kunne effektivisere, men ikke erstatte, en senere høringsrunde som foretas når utredningen er ferdig.

Norges forpliktelser etter WTO-avtalene

Det følger av Norges forpliktelser etter WTO-avtalene om tekniske handelshindringer og veterinære og plantesanitære forhold at WTOs medlemmer skal få anledning til å uttale seg om endringer i reguleringer som faller inn under disse avtalene, før de kan gjennomføres i nasjonalt regelverk. Forvaltningsvirksomheter som utreder forslag om slike lov- og forskriftsendringer, kan kontakte Utenriksdepartementet for ytterligere informasjon.

3.3.2 Hvor lang skal høringsfristen være?

Det fremgår av utredningsinstruksen at høringsfristen skal tilpasses omfanget av tiltaket og hvor viktig det er. Høringsfristen skal normalt være tre måneder og ikke mindre enn seks uker.

Kravet om å vurdere fristen ut fra omfanget på tiltaket og hvor viktig det er (forholdsmessighet), vil kunne brukes til å sette en frist i intervallet fra seks uker til tre måneder. Jo flere som er berørt av forslaget, jo flere bør oppfordres til å delta i høringen. Når man skal sette høringsfristen, må man ta hensyn til at høringsinstansene er ulikt organisert, og til at de kan ha ulike prosedyrer for å behandle høringssaker. For eksempel har noen høringsinstanser rutiner for å behandle høringssaker i kollegiale organer som ikke møtes så ofte. For tiltak som man vurderer som viktige og omfattende, kan man også sette en lengre frist enn tre måneder.

Det er kun for EØS-saker at instruksen åpner for å sette en kortere frist enn seks uker. For øvrige saker vil en kortere frist innebære at instruksen fravikes (jf. veiledning i avsnitt 1.4). I slike tilfeller bør alternative høringsformer, for eksempel høringsmøter, vurderes i tillegg til skriftlige.

3.3.3 Om høring i Norge av forslag til nytt EU-regelverk 

Berørte parter skal normalt høres før en norsk posisjon foreligger i saken. Departementene fastsetter en høringsfrist som gjør det mulig å utarbeide foreløpig norsk posisjon raskest mulig og senest innen tre måneder etter at Europakommisjonen har fremmet et forslag. Høringsfristen må gjøre norsk effektiv medvirkning i regelverksutformingen mulig, men bør normalt ikke være kortere enn tre uker. Høring kan foregå parallelt med at det arbeides med å utforme en foreløpig norsk posisjon. Man kan la være å gjennomføre høring dersom man anser det som åpenbart unødvendig, eller dersom det ikke vil være praktisk gjennomførbart.

Departementene bør også sende relevante grønnbøker og hvitbøker fra Europakommisjonen på høring i Norge. Dersom man har kunnskap om annet pågående arbeid med regelverk i EU som berører sentrale norske interesser, uten at det nødvendigvis foreligger formelle dokumenter fra EU, bør departementet vurdere å invitere berørte parter til å komme med synspunkter og vurderinger. Dette for å bidra til å legge til rette for et tidlig og godt medvirkningsarbeid.

Hvordan man kan gjennomføre høringen, er beskrevet ovenfor. Man kan også invitere medlemmer av faste referansegrupper, for eksempel kommunesektoren, arbeidslivets parter, næringsorganisasjoner og forbrukerorganisasjoner, til å delta på utvidede møter i spesialutvalg hvis dette er hensiktsmessig.

3.3.4 Om EØS-høring av norsk regelverk

Høring av tekniske regler

Utkast til tekniske regler som utarbeides av statlige myndigheter, skal etter EØS-høringsloven meldes til EFTAs overvåkingsorgan (ESA).

Se Veileder til lov om europeisk meldeplikt for tekniske regler (EØS-høringsloven).

Meldeplikten gjelder ikke regelverk som utelukkende gjennomfører EU-regler. Dersom regelverket inneholder nasjonale tilpasninger, må det likevel meldes etter EØS-høringsloven.

Meldingen skal sendes på eget skjema (se lenke i veileder) sammen med utkastet til regelverk på norsk og engelsk. Send meldingen på e-post til Nærings- og fiskeridepartementet for videreformidling til ESA (tbt.notifications@nfd.dep.no).

En tre måneders stillstandsperiode starter fra det tidspunkt ESA mottar meldingen. Reglene som er sendt på høring, kan ikke vedtas før stillstandsperioden er utløpt. Dersom tekniske regler ikke er meldt etter lovens bestemmelser eller er vedtatt før stillstandsperioden er utløpt, kan reglene i utgangspunktet ikke anvendes eller påberopes.

Høring av krav til tjenestevirksomhet

Regelverk som setter krav til etablerte tjenesteytere og/eller midlertidige tjenesteytelser fra andre EØS-land, skal meldes til ESA etter EØS-høringslovens kapittel VI. For veiledning, se Notifisering i henhold til EØS-høringsloven kapittel 6 - Meldeplikt for krav til tjenestevirksomhet.

Send meldingen ved å benytte informasjonssystemet for det indre marked (IMI). Alle meldinger skal inneholde de foreslåtte krav på norsk og på engelsk. Nærings- og fiskeridepartementet er nasjonal koordinator for IMI og kan kontaktes om spørsmål knyttet til meldeprosessen (imi@nfd.dep.no).

ESA skal innen tre måneder vurdere om regelverket er i tråd med tjenestedirektivets bestemmelser, men dette er ikke til hinder for at regelverket kan tre i kraft i denne perioden.

3.3.5 Når er det krav om ny høring?

Det fremgår av utredningsinstruksen at det reviderte forslaget skal legges ut på ny høring i tilfeller der høringsuttalelsene eller andre forhold fører til vesentlige endringer i forslaget. Der høringsinstansene har hatt saken til høring tidligere, vil det i de fleste tilfeller være tilstrekkelig å legge ut de delene av utredningen som er endret, med henvisning til den opprinnelige saken.

Høringsfristen skal også ved ny høring settes i intervallet fra seks uker til tre måneder ut ifra en vurdering av hvor viktig og omfattende tiltaket er.

3.3.6 Når kan høring unnlates, og av hvem?

Dokumenter eller opplysninger i en sak som er vurdert unntatt offentlighet etter offentleglova skal ikke høres, jf. instruksens punkt 3-3 femte ledd. Når det gjelder statlige budsjettsaker, følger det av offentleglova § 22 at hele dokumentet i saken kan unntas.

Videre fremgår det av instruksen at man kan la være å gjennomføre høring dersom det ikke er praktisk mulig å gjennomføre den, dersom høringen kan gjøre det vanskelig å gjennomføre tiltaket, eller dersom man vurderer det som åpenbart unødvendig. Disse unntakene illustreres med følgende eksempler:

• Høring kan for eksempel være vanskelig å gjennomføre i praksis i tilfeller der man står overfor stramme tidsrammer. For eksempel kan det være behov for tiltak som krever snarlig iverksettelse for å forhindre alvorlige utfall på liv, helse og miljø.
• I noen tilfeller kan høring gjøre det vanskelig å gjennomføre tiltaket. For eksempel vil høring av endrede skatteregler og lignende kunne medføre at selskaper og enkeltpersoner får mulighet til å tilpasse seg på en måte som undergraver effekten av tiltaket.
• Tilfeller der høring kan anses som åpenbart unødvendig, kan være tiltak der Stortinget har fattet detaljerte vedtak som gjør det unødvendig med særskilt høring.
• Strukturelle og språklige endringer i regelverket skal normalt sendes på høring. Dreier det seg om endringer av små detaljer som ikke innebærer noen faglige endringer, kan imidlertid høringen være åpenbart unødvendig.

Det følger av instruksen at øverste leder i det ansvarlige forvaltningsorganet skal ta beslutningen om å la være å gjennomføre høring, i samsvar med unntakene i instruksens punkt 3-3. Dette innebærer at beslutningen også skal treffes av øverste leder i ansvarlig forvaltningsorgan selv om man vurderer at unntak i tråd med instruksens punkt 3-3 andre ledd ikke er en fravikelse av instruksen (jf. instruksens punkt 1-4). Det følger videre av instruksen at beslutningen om å la være å gjennomføre høring skal være skriftlig og begrunnet og skal følge saken. Videre skal fagdepartementenes utkast til proposisjoner og meldinger til Stortinget ikke sendes på høring (jf. instruksens punkt 3-2).

EØS- og Schengen-saker

Hvis man lar være å gjennomføre høring i EØS- og Schengensaker i tråd med unntaksbestemmelsene i utredningsinstruksens punkt 3-3, blir det ikke vurdert som fravikelse av instruksen, og det krever heller ikke sær- skilt beslutning.

Eksempler på tilfeller der man kan la være å gjennomføre høring:

• EØS-/Schengen-saker med korte eksterne frister eller tiltak som krever snarlig iverksettelse for å forhindre alvorlige følger for liv, helse og miljø. I slike tilfeller bør man vurdere om man skal gjennomføre høring med kortere frist, eller arrangere høringsmøte eller lignende.
• Når EØS- og Schengen-regelverk som skal gjennomføres i norsk rett, allerede har vært ute på høring før regelverket ble innlemmet i EØS-avtalen. Dersom det ikke er vesentlige endringer i forslaget, er det ikke påkrevd å gjennomføre høring når Norge skal gjennomføre regelverket. Selv om det ikke er vesentlige endringer siden forslaget ble hørt, kan det likevel høres på nytt dersom det er nyttig for norsk gjennomføring. Se for øvrig mer om tidlig involvering i avsnitt 3.1, om medvirkning i avsnitt 5.2, om norske interesser og posisjoner i avsnitt 5.4 og om innlemmelse og gjennomføring i avsnitt 5.5.