Forvaltningens adgang til å pålegge private personer plikter krever i utgangspunktet en lovhjemmel. Veiledningsnotatet omfatter tilskuddsordninger som ikke er hjemlet i lov. For tilskuddsordninger som er hjemlet i et budsjettvedtak og omtales i økonomiregelverket kapittel 6, vil plikter overfor private måtte utledes fra vilkårslæren.

«Vilkårslæren» betegner en sedvanefestet rett for forvaltningen til å stille tyngende vilkår ved begunstigende vedtak. Forutsetningen er at vilkårene er saklige og forholdsmessige (proporsjonale), og de må heller ikke være i strid med lov (lex superior). Visse vilkår vil også være så inngripende at de ikke kan gis uten hjemmel i lov (legalitetsprinsippet).

Ordet vilkår brukes både om betingelser for i det hele tatt å kunne få tilskudd og vilkår i form av plikter som en konsekvens av tildelingen. Betingelser som stilles overfor tilskuddsmottakere, men som likevel ikke er plikter, kan være krav som stilles i forkant for å få innvilget søknaden. Tyngende vilkår er plikter som søkeren må oppfylle som del av gjennom- føringen av tiltaket det gis tilskudd til, som eksempelvis krav til å rapportere, til å levere revisorattestasjoner og til å sende inn dokumentasjon.

Vi vil her skille mellom begrepene betingelse og tyngende vilkår der vi ser behovet for en slik presisering.