Statlige tilskudd³ er et viktig økonomisk virkemiddel for å nå politisk fastsatte mål. Tilskudd gis i mange former og sammenhenger, til ulike formål og har ulike betegnelser som støtte, bistand, driftstilskudd, investeringstilskudd, prosjektstøtte, tiltaksstøtte, refusjoner, med mer. Med sitt store mangfold styres tilskuddsforvaltningen av en rekke lover, instrukser og regler.

Notatet redegjør ikke for alle, men konsentrerer seg om sammenhengen mellom forvaltningslovens og økonomiregelverkets krav og føringer. Vi vil derfor i dette kapitlet introdusere økonomiregelverket og forvaltningsloven. Siden både økonomi- regelverket og forvaltningsloven forutsetter at tilskuddsordninger bygger på et godt beslutningsgrunnlag i tråd med krav som stilles i utredningsinstruksen, vil vi også kort omtale denne instruksen.

Økonomiregelverket er Kongens og Finansdepartementets instruks innad i forvaltningen og har som formål å sikre at statlige midler brukes i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger, at fastsatte mål og resultatkrav oppnås og at statlige midler brukes effektivt, jf. økonomiregelverket § 1. Disse føringene inngår som grunnleggende styringsprinsipper i staten. Det stilles også et eksplisitt krav om at virksomhetene drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd, jf. økonomiregelverket § 4. Økonomiregelverket omtaler i § 8 spesifikke krav til utformingen og forvaltningen av tilskudd, men også regelverkets øvrige krav vil gjelde. Kravene er utdypet i økonomiregelverket kapittel 6, se spesielt punkt 6.2 Utforming av en tilskuddsordning og punkt 6.3 Tilskuddsforvaltning.

Forvaltningsloven gjelder for den virksomhet som drives av forvaltningsorganer, og stiller krav til selve saksbehandlingen. Forvaltningsorganer er definert i § 1 som «et hvert organ for stat eller kommune». Videre regner loven et privat rettssubjekt som forvaltningsorgan i saker «hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift». Lovens krav vil ha betydning både ved utformingen og forvaltningen av tilskuddsordninger. Forvaltningsloven skal sikre kvaliteten på forvaltningens avgjørelser og inngår i oppbyggingen av en demokratisk rettstat ved at borgerne får medinnflytelse på avgjørelsene som de også kan få overprøvd. Riktige og rettferdige avgjørelser er viktig for forvaltningens tillit og legitimitet i befolkningen.

Beslutninger om bruk av tilskudd som virkemiddel og hvordan tilskuddsordningen i så fall bør utformes, krever et godt beslutningsgrunnlag. Utredningsinstruksen er Kongens instruks til forvaltningen om hvordan statlige tiltak skal utredes. Formålet med instruksen er å fremme et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak. Instruksen gjelder også for tilskudd, og stiller krav til både innholdet i beslutningsgrunnlaget og til involvering og høring.

Økonomiregelverket kapittel 6 om utformingen og forvaltningen av tilskuddsordninger forutsetter et godt beslutningsgrunnlag som fundament for utformingen av hoved- elementene i en tilskuddsordning. De fem hovedelementene omtales i økonomiregelverket punkt 6.2.1 bokstavene a til e. Ifølge økonomiregelverket punkt 6.2.2 skal nye tilskudds- ordninger presenteres for Stortinget gjennom et forslag til bevilgningsvedtak der det gjøres rede for innholdet i hovedelementene som skal være med i en tilskuddsordning, og hvordan elementene virker sammen for å nå målet med ordningen. Også eksisterende ordninger skal med jevne mellomrom presenteres på nytt for Stortinget. Hovedelementene som presen- teres for Stortinget vil sammen med budsjettvedtaket og den bakenforliggende utredningen gi førende krav og premisser, når regelverket for tilskuddsordningen skal utarbeides.

Figuren nedenfor illustrerer hvordan forvaltningsloven, utredningsinstruksen og økonomiregelverket samlet setter rammene for tilskuddsordningene dette notatet omfatter.

I dette notatet vil vi som nevnt ikke gå nærmere inn på utredningsinstruksens krav, men konsentrere gjennomgangen om de krav og føringer som følger av forvaltningsloven og økonomiregelverket. For omtale av utredningsinstruksens krav viser vi til veileder til utredningsinstruksen. 

³ Tilskudd er overføringer fra statsbudsjettet normalt til mottakere utenfor staten for å nå bestemte mål, og som ikke er anskaffelse eller stønad.