Nye digitale kommunikasjonsformer og arbeidsprosesser har endret måten dokumentasjon skapes på i forvaltningen. Det gjør at dokumentasjonsforvaltningen må tilpasses den nye virkeligheten med digitale arbeidsprosesser. Det er behov for en mer helhetlig tilnærming til forbedring og fornying snarere enn å digitalisere en foreldet måte å drive dokumentasjonsforvaltning på.

Vår konklusjon er at denne fornyingsprosessen er i gang, men at den halter. Fornyelsen går sent og er fragmentert, noe som kan føre til inadekvate beslutninger om organisering av dokumentasjonsforvaltning, anskaffelse av systemer mv. Det kan derfor være behov for å samordne innsatsen for å sikre den nødvendige fornyelsen av dokumentasjonsforvaltningen. Økt samordning kan i noen tilfeller gi mer effektiv ressursbruk gjennom stordrift og standardisering. Men kanskje vel så viktig er økt tilgang til kompetanse og endring i tankesett for å videreutvikle og endre måten virksomheter dokumenterer på.

6.1.1 Dagens regelverk og tilgjengelige løsninger bremser nødvendig fornyelse og digitalisering

Behovet for fornying og økt digitalisering gjenspeiles for eksempel i Arkivlovutvalgets NOU og Arkivverkets prosjekter «Arkivfloken» og «Innebygd arkiv». Det gjenspeiles også i flere av våre intervjuer, særlig med fellestjenesteleverandørene og store virksomheter.

Intervjuene indikerer at arkivfaglige miljøer i mindre virksomheter ser behov for fornyelse av dokumentasjonsforvaltningen. Det virker også som samarbeidet mellom arkiv- og digitaliseringsfunksjonen øker eller smelter mer sammen i mange virksomheter. Naturlig nok har imidlertid mindre virksomheter mindre kapasitet til å drive utviklingsarbeid. Flere påpeker også et gap mellom det som beskrives som morgendagens løsninger og det som tilbys i markedet i dag og som oppfyller dagens standarder og regelverk.

Etter intervjuer med et bredt utvalg statlige virksomheter, er det generelle inntrykket at mange opplever at systemer og regelverk ikke fullt ut er tilpasset dagens virkelighet hvor dokumentasjon skapes i mange ulike systemer. For eksempel skjer stadig mer av arbeidsoppgavene i systemer som Teams og SharePoint. Systemer som i seg selv i liten grad er tilrettelagt for dokumentasjonsfangst og arkivering. Et annet poeng som trekkes frem, er at en må sikre at relevant dokumentasjon kan gjenbrukes på tvers av tjenester og forhindre dobbeltarkivering.

Inntrykket er at virksomhetene i for stor grad tilbys og kjøper til dels utdaterte løsninger. Dette henger både sammen med at det finnes få alternative løsninger i markedet og at dagens systemløsninger synes å være lite tilpasset dagens behov. Men også at virksomhetene og staten i større grad må etterspørre og anskaffe løsninger som er tilpasset behovene. Manglende etterspørsel etter nye løsninger gir heller ikke markedsleverandørene insentiver til å utvikle denne typen løsninger.

Ifølge mange av våre informanter er det i tillegg en utfordring at regelverket legger begrensninger for andre typer løsninger som er bedre tilpasset dagens virkelighet. Her er det imidlertid ulike oppfatninger. Slik vi oppfatter det, mener Arkivverket at dagens regelverk gir tilstrekkelig rom for å utvikle nye typer løsninger som i større grad dekker virksomhetenes behov.

Årsakene til utfordringene er sammensatte og kan blant annet knyttes til kompetanse, markedstilpasning og rammebetingelser. Dette kan igjen ha sammenheng med dagens ansvarsdeling. Ansvaret for dokumentasjonsforvaltning er adskilt fra forvaltnings- og digitaliseringspolitikken og samordningen mellom disse fagområdene er mangelfull.

Som vi har dokumentert, er det tatt grep for å bøte på utfordringene i dokumentasjons­forvaltningen. Det skjer imidlertid på egne initiativ i enkeltvirksomheter, typisk i de store, og på sektornivå etter initiativ fra sektordepartement. Det er likevel ikke sikkert at dette er det beste for staten og forvaltningen samlet sett. Tenkningen bak forbedringstiltak preges i stor grad av å finne gode løsninger for å ta vare på dokumentasjon i et lokalt arkiv i virksomhetene eller hos en fellestjenesteleverandør. I en digitalisert verden kan en bedre løsning være å ta vare på dokumentasjonen i det enkelte fagsystem tett koblet til de aktuelle arbeidsprosessene hvor dokumentasjonen skapes.

6.1.2 Kan økt samordning gi gevinst?

Vår undersøkelse indikerer at de minste virksomhetene bruker mest ressurser, relativt sett, på dokumentasjonsforvaltning og arkiv, jf. kapittel 4. Inntrykket er også at det er de største virksomhetene som har kommet lengst mht. automatisering og digitalisering og som har kuttet mest i årsverksinnsatsen på dokumentasjonsforvaltning og arkiv de senere årene.

Utfordringer knyttet til kompetanse, utvikling og anskaffelser synes også å være størst i de mindre virksomhetene. Små virksomheter må gjøre de samme oppgavene som de store. De har imidlertid ikke tilstrekkelig kompetanse og økonomi til å utvikle digitale og hensikts­messige løsninger som ivaretar krav til og behov for dokumentasjonsforvaltning og arkiv.

Selv om den kvantitative kapasiteten – målt som arkivressurser per 100 årsverk - er størst i de mindre virksomhetene, er den kvalitative kapasiteten likevel størst i de større virksomhetene. Dette kan bety at kompetanse og tilgang til faglige ressurser på ulike områder som for eksempel anskaffelser, pådriver for utvikling og innovasjon mv. er en viktig forutsetning/ressurs for å kunne sikre god dokumentasjonsforvaltning i virksomhetene. Det er likevel ikke sikkert at en forenkling av fagsystemer og sakarkivsystemer vil redusere antall årsverk knyttet til arkivering, men kan gjøre saksbehandlingen enklere.

Budsjettmessig handlingsrom er nok også et viktig premiss. Det gjelder kanskje særlig for virksomheter med behov for spesialiserte fagsystemer og der en stor del av budsjettet er bundet opp i faste kostnader.

Et hovedinntrykk fra undersøkelsen er at virksomhetene selv i liten grad ser betydelige gevinster i å samordne dokumentasjonsfunksjonen gjennom fellestjenester. Mange understreker viktigheten av å ha en arkivtjeneste som kjenner virksomheten godt. Etter deres oppfatning ligger gevinstene først og fremst i automatisering og bedre systemer, og mange forventer at det tilrettelegges for utvikling av løsninger som enkelt kan tas i bruk.

Vår kartlegging tyder på at større enheter kan gi billigere tjenester ettersom kostnaden avtar med virksomhetsstørrelse. Mye av ressursbruken for dokumentasjonsforvaltning skjer imidlertid i fagavdelingene hos den enkelte saksbehandler. Og mye tyder på at framtidens dokumentasjonsforvaltning i større grad vil skje i det enkelte fagsystem. For oppgaver som er fagspesifikke, vil derfor fellestjenester og stordrift ikke nødvendigvis være en god løsning.

Større enheter kan imidlertid gi økt tilgang til fagkompetanse og derav økt kvalitet og bedre bestillerkompetanse. Slik sett kan økt samordning og fellestjenester være positivt for virksomheter med svært fagspesifikke oppgaver. For oppgaver som har likhetstrekk på tvers av virksomheter og sektorer, kan økt bruk av fellestjenester og fellesløsninger potensielt gi økonomiske gevinster gjennom økt standardisering og stordrift.