6.5.1 Vanskelig å anslå gevinster av effektivisering av dokumentasjonsforvaltningen

Vi har ikke funnet undersøkelser som dokumenterer innsparingsgevinster, enten det dreier seg om kvalitative eller kvantitative gevinster, på en entydig måte. I privat sektor er det ikke uvanlig at automatisering og standardisering gir innsparingsgevinster på opptil 20 prosent. Det er imidlertid viktig å merke seg at dette som regel forutsetter kjøp av utenlandske skytjenester, etablering av brukerstøtte og annen støtte i lavkostland mv. Private aktører er jo heller ikke underlagt den samme reguleringen knyttet til arkiv og dokumentforvaltning. Dette er neppe så aktuelt for norsk statsforvaltning.

I gevinstrealiseringsplanen som ble utarbeidet i forbindelse med ny geografisk inndeling av fylkesmannsembetene (nå Statsforvalterembetene), anslås det at antall årsverk som brukes på det administrative området kan reduseres med i underkant av 20 prosent innen utgangen av 2025. Det er imidlertid ikke spesifisert hvor mye av reduksjonen som forventes å komme på dokumentasjonsforvaltningsområdet:

«Effektiviseringen av det administrative området forventes å gi en brutto gevinst på 61 mill. kroner i 2026. Gevinsten omfatter effektivisering av tjenester i FMFA og det administrative området i embetene. Effektivisering forutsetter digitalisering og standardisering av tjenester, utvikling av nye og forbedrede arbeidsprosesser og tjenester innen det administrative området. Gevinster ett år vil benyttes til å utvikle nye løsninger året etter, som igjen gir nye gevinster deretter osv. Fra 2020 anslås effektiviseringsgevinsten å være høyere enn investeringskostnaden.»²⁶

Regneeksempelet i kapittel 4.3 sier noe om et teoretisk effektiviseringspotensial. Dette regneeksemplet er neppe reelt. Eventuelle innsparinger som følge av forbedringer og endringer vil måtte veies opp mot mål om bedre og jevnere kvalitet på den statlige dokumentasjonsforvaltningen. Erfaringsmessig vil økt kvalitet ofte «spise opp» mye av gevinster som følge av økt automatisering, eventuelt også sentralisering. All erfaring tilsier også at omstillingskostnadene ofte er høyere enn beregnet og at endringene strekker seg over lengre tid enn planlagt.

6.5.2 Økt digitalisering kan gi bedre dokumentfangst og mer effektiv ressursbruk

Med økt digitalisering i dokumentasjonsforvaltningen mener vi å få dokumentasjonsforvaltning inn som en del av arbeidsprosessene, framfor å være noe som skjer på siden av arbeidsprosessene. Ved å tilpasse dokumentasjonsforvaltningstenkningen og systemene til dagens og framtidens arbeidsprosesser, vil det etter vår oppfatning være betydelige gevinster å hente både når det gjelder dokumentasjonsfangst, effektive arbeidsprosesser og ressursbruk.

Eksperter i Norsk helsenett peker på følgende potensielle gevinster ved innebygget arkiv (Arkivråd 1/2021):

• Unngår kostnader til opprettelse og vedlikehold av integrasjoner
• Unngår kostnader ved å forvalte informasjon flere steder
• Unngår kostnader til drift og vedlikehold av unødvendige dokumentlagre
• Unngår kostnader til nyanskaffelse av arkivsystem
• Unngår avhengighet til systemleverandører
• Mindre teknisk gjeld i fremtiden
• Informasjon/dokumentasjon holdes i opprinnelig kontekst og samlet
• Potensielle reduserte kostnader ved avlevering til Arkivverket»

Den tradisjonelle arkivarrollen vil endres. Det vil fortsatt være behov for medarbeidere med arkivfaglig kompetanse, særlig i forbindelse med utvikling av nye løsninger med innebygd arkiv og enkel overføring til langtidslagring, samt veiledning/oppfølging. De vil imidlertid bli færre og ha en bredere/annen kompetanseflate tilpasset digital utvikling og nytt regelverk.

Det behøver ikke å være veldig komplisert eller kostnadsdrivende å bygge på arkiv­funksjonaliteten i fagsystemer framfor å overføre dokumentasjon til et lokalt arkiv. Det forutsetter imidlertid at arkivfunksjonaliteten oppfyller Arkivverkets krav for å kunne gjøre uttrekk. Det forutsetter også en endring i tankesett og mer og bedre bestillerkompetanse, noe som sannsynligvis er særlig krevende for små og mellomstore statlige virksomheter med begrensede ressurser. Det forutsetter sannsynligvis også rammebetingelser som legger til rette for mer konkurranse slik at potensialet i markedet til å utvikle systemer kan utnyttes bedre.

En slik tilnærmingen kan på sikt gi mer effektive arbeidsprosesser, mindre tidsbruk på administrasjon for saksbehandlere, bedre dokumentfangst, bedre gjenfinningsmuligheter m.m., og dermed lavere kostnader på noe sikt. Den kan eventuelt også bety lavere kostnader knyttet til arkivsystemer og integrasjoner. Samtidig vil en slik tilnærming sannsynligvis gi økte kostnader på kort sikt. I en overgangsperiode vil virksomheten måtte ha både gamle og nye løsninger, behov for ulike arkivarroller mv. I tillegg kreves det investeringer i nye systemer og systemutvikling.

Den største gevinsten vil etter vår vurdering være knyttet til kvalitet – at både virksomhetenes dokumentasjonsbehov og samfunnets behov for tilgang til dokumentasjon i nåtid og i framtid dekkes bedre enn i dag. De økonomiske gevinstene er vanskeligere å identifisere og vil sannsynligvis kreve styrings- og organisasjonsmessige endringer for å kunne hentes ut.

En smidig, rask og kvalitetsmessig god overgang fra gammel til ny tilnærming, krever god samordnet styring gjennom gode lov- og standardkrav, organisering i form av riktig ansvarsdeling og kompetanse, velfungerende fellesløsninger og organisasjonsmessig samordning der det er hensiktsmessig.

6.5.3 Effektiviseringspotensialet ved samordning er begrenset

Erfaringene med fellestjenester og samordning er så langt delte. Ingen av leverandørene vi har snakket med kan rapportere om økonomiske gevinster så langt. Det har imidlertid gitt kvalitative gevinster, særlig for virksomheter som hadde en svakt utviklet dokumentasjons­forvaltning i forkant. Slik vi forstår det, kan det imidlertid være mulig å hente ut større gevinster på sikt.

Samordning kan gi gevinst gjennom å skape bedre fagkompetanse/større fagmiljøer og mindre sårbarhet. Samtidig er det viktig å ikke samordner roller og oppgaver som ikke er tilpasset de behovene virksomhetene har. Samordning må ta utgangspunkt i behovene den enkelte virksomhet og dens arbeidsprosesser vil ha framover, framfor å samordne oppgaver og funksjoner det ikke vil være behov for i framtiden. Eksempler på slike oppgaver og funksjoner kan være bistand til og samordning av anskaffelser og rammeavtaler eller en pådriverfunksjon for innovativ utvikling på arkiv- og dokumentasjonsfeltet. Det må blant annet legges til rette for at arkivfunksjonalitet bygges inn i fagsystemer og at ansvaret for dokumentasjonsforvaltningen i større grad ligger hos eierne av prosessene snarere enn i en arkivtjeneste.

Styring gjennom lov og forskrift, instrukser, veiledninger og politiske føringer vil være viktige bidrag og forutsetninger for å få til nødvendige endringer. Men evne til å gjennomføre endringene krever kompetanse og ressurser. Samordning i betydningen fellestjenester kan derfor være et virkemiddel for å skape tilstrekkelig evne til å kunne gjennomføre. Slik sett kan økt samordning bidra til få gjennomført videreutvikling og dermed realisere mulige kvalitetsmessige og økonomiske gevinster ved økt digitalisering.

Erfaringene så langt med fellestjenester for dokumentasjonsforvaltning indikerer primært kvalitative gevinster. Det kan ha sammenheng med at tjenestene er relativt nye og at man har i stor grad bare har overført ansatte og systemer og slik sett ikke erstattet noe gammelt med noe nytt. Kvalitetsgevinsten er da knyttet til at små virksomheter får tilgang til et sterkere fagmiljø og at det blir mindre sårbart.

Siden dette er et komplekst fagområde i sterk endring, kan tilgang til større fagmiljøer gi gevinster også for større virksomheter. Det krever tung arkivfaglig kompetanse og tverrfaglig informasjonsforvaltningskompetanse å forstå egne behov for å få utviklet løsninger som både dekker virksomhetenes egne behov og som oppfyller alle nødvendige krav. Selv for store virksomheter, kan det da være en fordel å ha tilgang til større fagmiljøer enn det som er mulig og hensiktsmessig å ha «innomhus».

Når det gjelder økonomiske gevinster, kan fellestjenester gjøre det lettere å effektivisere på bemanning. Felles anskaffelser av systemer kan også gi økonomiske innsparinger. Dessuten vil større og mer tverrfaglige fagmiljøer kunne bidra til utvikling av løsninger som er framtidsrettede og gjøre virksomhetene bedre i stand til å løse sine oppgaver både mht. kvalitet og ressursbruk, samt bidra til utvikling og innovasjon på leverandørmarkedet. Erfaringsmessig er det imidlertid en risiko knyttet til at virksomheter velger å bygge opp egen kompetanse på dokumentasjonsforvaltning fordi de ikke synes fellestjenestene dekker deres behov godt nok.

Etter vår vurdering er det et effektiviseringspotensial ved økt samordning ved at det kan gi grunnlag for færre årsverk til dokumentasjonsforvaltning samlet sett, bedre kompetanse til utvikling og bedre bestillerkompetanse for å kunne hente det beste og billigste ut av markedet. I dette ligger også evne til innovasjon som kanskje er nøkkelen for å hente ut potensialet i ny teknologi. Samtidig vil ikke økt samordning nødvendigvis gi effektivisering. Løsninger må være tilpasset virksomhetenes behov og slik at man unngår utvikling av parallelle kompetansemiljøer. Jo mer spesialtilpassede løsninger den enkelte virksomhet trenger, dess mindre vil gevinstene ved stordrift og fellesløsninger være.

^{26 Plan for realisering av gevinster – fylkesmannsembetene.}